Washington et Pékin envisagent de plus en plus l’Indo-Pacifique sous l’angle de la concurrence stratégique et de la perception qu’« ils sont des concurrents stratégiques à long terme ». La modernisation militaire, les accords de sécurité minilatéraux, les restrictions technologiques, les différends maritimes, la résilience de la chaîne d’approvisionnement et les visions concurrentes de l’ordre régional pointent tous vers un Indo-Pacifique plus contesté. Pourtant, de nombreux États de la région hésitent à formuler leur politique étrangère en termes aussi binaires. Des États comme Singapour, le Vietnam, les Philippines et l’Indonésie renforcent leurs liens de sécurité avec les États-Unis tout en maintenant des liens économiques substantiels avec la Chine, en approfondissant leur coopération avec le Japon, en participant au Quad et en préservant les institutions centrées sur l’ASEAN. Leur approche reflète une préférence pour la flexibilité stratégique plutôt que pour l’alignement formel.
Ce qui peut apparaître comme une indécision est souvent un effort visant à préserver une flexibilité stratégique. C’est la base de ce que l’on peut appeler une écologie d’alignement : un environnement régional dans lequel les États combinent, séquencent et recalibrent différentes formes d’équilibrage, de mouvement, de couverture et d’autonomie stratégique en fonction de l’enjeu, de la relation et du niveau de risque impliqué.
Au-delà de l’équilibre et du mouvement
Les approches réalistes traditionnelles des relations internationales, en particulier celles développées par Kenneth Waltz et Stephen Walt, ont souvent traité l’équilibre et le mouvement comme des réponses alternatives à la répartition du pouvoir et aux menaces qu’elle crée. Les États menacés par un rapport de force croissant à son encontre ; Les États les plus faibles peuvent plutôt suivre le mouvement de l’acteur le plus fort en quête de sécurité ou d’avantages matériels.
Cependant, la région Indo-Pacifique complique cette binaire. La Chine peut être à la fois le plus grand partenaire commercial d’un État (notamment l’ASEAN collectivement, Taïwan, le Japon, la Corée du Sud et d’autres États d’Asie du Sud-Est), une source d’investissement et d’infrastructures (le Laos étant l’un des cas les plus évidents, et le Cambodge, l’Indonésie, les Philippines et le Vietnam étant des cas forts) et un problème de sécurité. Les États-Unis peuvent être à la fois un fournisseur de sécurité crucial et une source potentielle de pression stratégique. Dans ces conditions, choisir une relation ne nécessite pas nécessairement d’abandonner l’autre.
C’est là que la couverture devient importante. La couverture est souvent comprise à tort comme une position à mi-chemin entre l’équilibrage et le mouvement. Evelyn Goh le conceptualise comme « un ensemble de stratégies visant à éviter (ou à planifier des imprévus) une situation dans laquelle les États ne peuvent pas décider d'alternatives plus simples telles que l'équilibre, le mouvement ou la neutralité », tandis que Cheng-Chwee Kuik le décrit comme un comportement de recherche d'assurance « des petites puissances » dans des conditions d'incertitude et d'enjeux élevés.
En pratique, la couverture implique d’entretenir des relations avec des puissances concurrentes pour réduire les risques et préserver la flexibilité stratégique. En réalité, cela peut constituer une stratégie à part entière. Les États se protègent lorsque l’incertitude quant à l’avenir est grande et que les conséquences d’un mauvais choix sont suffisamment graves pour rendre dangereux un engagement total sur une trajectoire stratégique. Singapour, par exemple, illustre comment la couverture peut être utilisée pour gérer les risques tout en préservant l’autonomie stratégique plutôt que de choisir entre les États-Unis et la Chine.
L’objectif n’est pas la neutralité ; il s’agit d’éviter de fermer les options stratégiques. Cette logique est particulièrement visible dans les États d’Asie du Sud-Est.
Singapour en fournit peut-être l’illustration la plus claire. Elle entretient une coopération de défense étendue et solide avec les États-Unis tout en entretenant des relations économiques profondes avec la Chine. Son approche ne consiste pas simplement à rester à égale distance entre Washington et Pékin. Singapour cherche plutôt à préserver un large éventail de relations extérieures tout en évitant de dépendre de l’une ou l’autre puissance. Cela reflète une logique plus large de couverture dans laquelle les relations sécuritaires, économiques et diplomatiques sont gérées séparément plutôt que traitées comme les éléments d’un seul choix stratégique.
Viêt Nam capture une version différente du même problème. Hanoï a renforcé sa coopération en matière de sécurité avec les États-Unis et d’autres partenaires extérieurs tout en maintenant son engagement politique et économique avec Pékin, malgré de graves différends avec la Chine en mer de Chine méridionale. Sa stratégie est donc façonnée par la nécessité de renforcer sa capacité à résister à la coercition sans transformer cette résistance en un alignement anti-Chine global. L’approche vietnamienne prouve que la couverture ne signifie pas nécessairement maintenir des relations égales avec des puissances concurrentes. Cela peut plutôt impliquer de renforcer un ensemble de relations en réponse à une menace pour la sécurité tout en préservant un autre ensemble de relations pour des raisons politiques, économiques ou diplomatiques.
Les Philippines présente une autre variante. Manille s'est considérablement rapprochée de Washington ces dernières années, élargissant la coopération en matière de défense et de sécurité maritime et accordant un plus grand accès militaire aux États-Unis. L'approfondissement du partenariat intervient alors que les deux pays célèbrent les 75 ans de leur Traité de défense mutuelle (MDT), signé en 1951, dans un contexte d'inquiétudes croissantes concernant les activités de la Chine dans la mer de Chine méridionale et dans le détroit de Taiwan. Des liens plus étroits avec Washington n’ont pas signifié une rupture complète avec Pékin. Des considérations économiques et diplomatiques continuent de limiter la mesure dans laquelle les Philippines peuvent ou vont transformer un alignement sécuritaire plus étroit avec les États-Unis en une séparation stratégique globale d’avec la Chine. Le contraste avec le Vietnam est révélateur. Les deux États sont confrontés à des problèmes de sécurité découlant de la puissance régionale croissante de la Chine, mais leurs réponses diffèrent selon la politique intérieure, l'expérience historique, les relations d'alliance et la perception du risque.
Une caractéristique importante de l’écologie de l’alignement révélée par ces cas est que la couverture ne produit pas un modèle de politique étrangère standardisé. Au lieu de cela, cela produit différentes combinaisons d’alignement, de résistance, d’engagement et de diversification.
La couverture comme flexibilité stratégique
Pour les petits États, la couverture fonctionne comme une assurance stratégique. Ils n’ont généralement pas la capacité militaire ou économique de résister seuls à la pression des grandes puissances, de sorte que des relations diversifiées offrent des alternatives si l’équilibre régional change. Pour les puissances moyennes, cependant, la couverture peut servir un objectif différent : préserver l’autonomie stratégique.
Inde fournit l’exemple le plus clair. New Delhi a approfondi sa coopération en matière de défense et de technologie avec les États-Unis, le Japon, l’Australie et d’autres partenaires par le biais du QUAD, tout en entretenant d’importantes relations en matière de défense, d’énergie et diplomatique avec la Russie. L’Inde reste également active au sein des BRICS et de l’Organisation de coopération de Shanghai (OCS), qu’elle a officiellement rejoint lors du sommet d’Astana en 2017. Sa participation simultanée à des institutions dirigées par l’Occident et non occidentales lui permet de poursuivre des intérêts différents à travers différents forums plutôt que de laisser une seule relation stratégique déterminer l’orientation complète de sa politique étrangère.
Il ne s’agit pas simplement d’une tentative de rester à égale distance des puissances concurrentes. L’Inde construit un portefeuille de relations conçues pour maximiser sa liberté d’action. Ses relations de sécurité plus étroites avec Washington reflètent les préoccupations concernant la Chine tout en donnant accès à des capacités de défense avancées, au renseignement, à une connaissance du domaine maritime et à une plus grande coopération stratégique, ainsi qu'à une collaboration plus approfondie dans la coproduction de défense, les chaînes d'approvisionnement en semi-conducteurs et en intelligence artificielle et l'innovation technologique conjointe. Dans le même temps, le maintien de relations avec la Russie et la participation à des institutions telles que les BRICS et l’OCS permettent à New Delhi d’éviter de s’enfermer dans un camp géopolitique unique. Pour l’Inde, la couverture stratégique constitue un moyen de préserver son autonomie tout en répondant à la puissance chinoise.
L’Inde illustre donc une distinction importante entre couverture et neutralité. New Delhi ne cherche pas à rester en dehors de la concurrence des grandes puissances. L’Inde est trop importante sur le plan stratégique pour en rester en dehors : les mêmes qualités qui rendent New Delhi réticente à choisir son camp sont précisément celles qui la rendent si fortement courtisée par les puissances concurrentes. La stratégie de l'Inde n'est donc pas d'échapper à la concurrence des grandes puissances, mais de la gérer selon ses propres conditions. Elle façonne activement sa position au sein de cette concurrence tout en conservant la capacité d’entretenir différentes relations à des fins différentes. Cela suggère que l’autonomie stratégique n’est pas une absence d’alignement ; c’est la capacité d’empêcher un alignement quelconque de devenir déterminant.
La même logique peut s’opérer au niveau des grandes puissances, bien que sous des formes différentes. Les États-Unis tentent de contrebalancer les capacités militaires croissantes de la Chine tout en maintenant des voies diplomatiques avec Pékin pour empêcher la concurrence de se transformer en une escalade incontrôlée. La Chine étend son influence militaire et stratégique tout en entretenant des relations économiques avec des pays qui restent étroitement liés à Washington. Les relations de plus en plus étroites entre la Russie et la Chine représentent une forme d’équilibre systémique contre les États-Unis et l’ordre occidental au sens large, mais Moscou continue d’entretenir des relations avec l’Inde, l’Asie du Sud-Est, le Golfe et d’autres acteurs pour éviter une dépendance excessive à l’égard de Pékin.
Le tableau régional qui en résulte est donc plus compliqué qu’un simple conflit entre les États-Unis et la Chine. Un pays peut équilibrer militairement tout en s’engageant économiquement, coopérer diplomatiquement tout en résistant à la coercition et s’aligner sur une puissance dans un cadre institutionnel donné tout en entretenant des relations avec son concurrent ailleurs. Ce ne sont pas nécessairement des contradictions. Ce sont des caractéristiques de plus en plus normales de la politique internationale dans une région où le pouvoir est réparti dans de multiples domaines.
Les limites du choix d’un camp
C'est pourquoi l'expression « choisir son camp » peut être trompeuse. La plupart des États de l’Indo-Pacifique ne décident pas s’ils sont « pour » Washington ou « pour » Pékin. Ils font des calculs séparés sur la sécurité militaire, le commerce, la technologie, les infrastructures, la souveraineté maritime, l’énergie, les investissements et l’influence diplomatique. Leurs alignements sont donc souvent spécifiques à une question plutôt que exhaustifs.
Les cas de Singapour, du Vietnam, des Philippines et de l’Inde montrent également pourquoi la distinction entre équilibrage, couverture et autonomie stratégique ne peut pas toujours être maintenue dans des catégories rigides. Un État peut faire face à une menace particulière tout en se protégeant contre l’incertitude concernant l’ordre régional plus large. Elle peut approfondir la coopération avec une puissance dans le domaine de la défense tout en résistant aux pressions de cette même puissance dans le domaine commercial ou diplomatique. Le comportement stratégique est donc mieux compris comme une combinaison de calculs qui se chevauchent que comme le choix d’une seule grande stratégie.
C’est la valeur centrale du concept d’écologie d’alignement. La couverture est une composante de l’écologie ; ce n'est pas l'écologie elle-même. L’environnement plus large englobe les alliances formelles, les partenariats de sécurité informels, l’interdépendance économique, la participation institutionnelle, l’autonomie stratégique et la coopération sur des questions spécifiques. Les États évoluent entre ces relations en fonction de l’évolution des intérêts et des niveaux de risque.
La durée pendant laquelle cette écologie d’alignement peut être maintenue peut s’avérer plus lourde de conséquences que n’importe quelle décision d’alignement unique. Si la concurrence s’intensifie et se transforme en une confrontation soutenue, la marge de couverture pourrait se rétrécir. Un conflit majeur autour de Taiwan, par exemple, pourrait contraindre les gouvernements à faire des choix beaucoup plus clairs, avec des conséquences potentiellement comparables à celles des crises économiques et militaires les plus graves de l’ère moderne. À l’inverse, des pressions excessives de la part de Washington ou de Pékin pourraient inciter les États à diversifier encore davantage leurs relations extérieures.
Le paradoxe est que la concurrence entre grandes puissances peut donc produire le contraire de ce que souhaitent ses protagonistes. Plus Washington et Pékin poussent les États à choisir leur camp, plus ces États seront incités à préserver des alternatives.
L’Indo-Pacifique ne devient pas une région sans alliances ni blocs stratégiques. Cela ne va pas non plus nécessairement vers un équilibre des pouvoirs stable. Au lieu de cela, elle devient une écologie d’alignement – un environnement stratégique fluide dans lequel les grandes puissances se font concurrence, les puissances moyennes se diversifient et les petits États manœuvrent entre des centres de pouvoir concurrents.
