Le mécanisme de défense multilatéral de l'Europe : une opportunité pour le Canada ?

Le rôle croissant du Canada dans les achats européens

SAFE est un pool de prêts européens de 150 milliards d’euros sur lequel les États membres puisent pour acheter ensemble des équipements de défense, à condition que la majeure partie de la valeur reste au sein de l’industrie européenne, et finance les achats communs sans les centraliser. Les États membres continuent de définir ce dont ils ont besoin et de lancer leurs propres appels d'offres, et SAFE réduit le coût de l'emprunt pour les financer. Cette distinction est la référence par rapport à laquelle le MDM doit être mesuré, car elle montre jusqu'où l'Europe est allée jusqu'à présent, qui consiste à subventionner les achats nationaux tout en laissant la décision d'achat nationale.

L'accord du Canada avec l'UE permet aux entreprises canadiennes de soumissionner pour des contrats financés par SAFE en échange de frais de participation : à partir de 2027, le Canada paie 15 % de la valeur du contenu canadien dans tout contrat remporté par ses entreprises, à moins que le contenu en provenance de l'UE, des États de l'EEE-AELE ou de l'Ukraine ne dépasse 65 % de la valeur totale du contrat, auquel cas les frais tombent à zéro.

Cela signifie que le mécanisme récompense les entreprises canadiennes qui prennent des positions juniors dans les offres européennes et les pénalise lorsqu'elles occupent une position de leader. De plus, le contenu canadien peut dépasser 35 % d'un produit final, mais le contenu européen doit rester au-dessus de 20 %, et le contenu extérieur au groupe est également plafonné, de sorte qu'il ne peut jamais dépasser la part européenne. Cet accès aux fournisseurs est temporaire, car SAFE cessera d'accorder des prêts à la fin de 2030, et l'accord du Canada y est lié. Pour continuer à fournir et à coopérer au réarmement européen, le Canada devrait négocier à nouveau l’accès. Une fois le SAFE terminé, le MDM pourrait devenir le principal canal permettant au Canada de répondre à la demande européenne en matière de défense.

Contexte du mécanisme de défense multilatéral

Le MDM est un mécanisme multinational de financement et d’acquisition de défense conçu pour aider les pays participants à acquérir des capacités militaires plus rapidement et plus efficacement. Le principe à la base de ce mécanisme est que le principal problème de passation des marchés publics en Europe est la demande fragmentée et qu'un financement moins coûteux ne résoudra pas le problème. Vingt-sept gouvernements achètent différents équipements selon des calendriers différents, ce qui permet de maintenir des cycles de production courts et des coûts unitaires élevés.

La déclaration fondatrice de MDM décrit un modèle de financement dont les objectifs déclarés incluent le regroupement de la demande et la promotion d'achats conjoints. Le MDM est en passe de devenir un organisme qui permettrait à ses membres d’acquérir conjointement et de stocker des équipements hors bilan tout en permettant de nouvelles formes de financement, et la nouveauté réside dans sa logique budgétaire. Lorsqu’un gouvernement emprunte pour acheter du matériel, cet emprunt s’ajoute à sa dette nationale. Mais lorsqu’une institution distincte emprunte, achète et possède l’équipement, la dette incombe à l’institution et les membres ne supportent que leurs contributions. Cela profiterait considérablement aux alliés de l’OTAN qui se sont engagés à atteindre 5 % du PIB d’ici 2035, mais sont confrontés à des règles budgétaires qui limitent les emprunts.

Néanmoins, il n’est pas précisé qui fixerait les exigences d’un tel organisme, s’il consolide les spécifications nationales dans des commandes combinées plus larges ou commence à définir les siennes, et comment l’accès à ce qu’il détient serait réparti entre les membres. Si l’organisme finit par fixer des exigences et passer des commandes groupées, l’adhésion exerce une réelle influence, car celui qui gère les achats communs détermine quels entrepreneurs reçoivent des commandes pluriannuelles et quelles normes ces commandes consacrent. La phase de conception prévue à l’automne 2026 permettra de préciser sa forme actuelle.

Ce que SAFE apporte au Canada et ce qu'il ne donne pas

Le Canada dispose déjà d'une version d'accès à la demande européenne, et ses limites sont la raison pour laquelle le MDM est une offre distincte. SAFE est un pool de 150 milliards d'euros de prêts de l'UE sur lesquels les États membres puisent pour acheter des équipements ensemble, et l'accord de participation du Canada, conclu en juin, permet aux entreprises canadiennes de soumissionner pour ces contrats en échange de frais : le Canada paie 15 % de la valeur du contenu canadien fourni par ses entreprises, et ces frais tombent à zéro une fois que le contenu européen d'un contrat dépasse 65 %. L’accord permet aux entreprises canadiennes de vendre à la demande européenne, limitant ainsi leur rôle à des appels d’offres après coup : la demande elle-même (ce qui est acheté) est fixée par les plans d’investissement de la défense nationale que seuls les gouvernements de l’UE et de l’EEE-AELE élaborent.

À l’inverse, étant donné que le MDM se situe en dehors du droit de l’UE, l’adhésion peut s’étendre aux États non membres de l’UE au même titre que les fondateurs, et les membres fondateurs considèrent explicitement l’adhésion anticipée comme une opportunité de façonner le mécanisme lui-même plutôt que de simplement accéder à ses contrats plus tard. Le ministre finlandais de la Défense a cité exactement cette raison pour justifier son adhésion. Pour le Canada, c’est la distinction la plus importante. En résumé, SAFE offre au marché d'Ottawa un accès à la demande européenne, tandis que le MDM, du moins en principe, offre une place à la table même où se forme cette demande.

De plus, SAFE présente un autre point critique majeur : il est conçu pour cesser d’accorder des prêts à la fin de 2030. Pour continuer à fournir le réarmement européen après 2030, le Canada devrait négocier à nouveau l’accès. En revanche, le MDM est envisagé comme permanent.

Avantages potentiels pour le Canada

Le principal argument en faveur de l’adhésion du Canada est peut-être que le MDM convertit les dépenses en influence. Un siège au sein d'un organisme de définition des demandes permettrait à Ottawa de façonner les exigences et les normes concernant les équipements que le Canada construit ou exploite, et garantirait un accès qui n'expire pas avec un seul instrument.

Le Canada s’oriente déjà vers une plus grande coordination avec l’Europe en matière d’approvisionnement en matière de défense. Début juillet, le gouvernement a désigné l'allemand Thyssenkrupp Marine Systems comme fournisseur privilégié pour un maximum de douze sous-marins de type 212CD, ce qui constitue le plus important achat de défense de son histoire, sur une plate-forme partagée avec l'Allemagne et la Norvège. Cela harmonise explicitement l’approvisionnement canadien avec un programme européen, générant exactement l’interopérabilité que le MDM existe pour produire. Rejoindre le Mécanisme donnerait à Ottawa un retour institutionnel pour sa stratégie de réorientation, en établissant un cadre commun clair qui va plus loin que les accords bilatéraux.

Inconvénients potentiels

L’adhésion au MDM comporte également certains inconvénients. D'abord et avant tout, la création du MDM n'est toujours pas en vue. À l’automne, un processus de négociation du traité qui définira sa structure et ses caractéristiques aura lieu, et l’adhésion à un mécanisme qui bloque ensuite la ratification coûte au Canada un capital politique sans capacité.

Un autre coût important, et peut-être plus profond, est la souveraineté industrielle. L'adhésion au MDM impliquerait des engagements contraignants de ne pas faire de discrimination en faveur de vos propres entrepreneurs. Cela va directement à l’encontre de la façon dont le Canada achète et de la logique de la Stratégie industrielle de défense. La mise en commun de la demande signifie céder une partie de cette latitude là où elle exerce une discrimination en faveur du contenu national. Et une telle capitulation ne vaudra la peine d’être faite que si le mécanisme est réel. Mais si le MDM s’installe dans un club de financement qui laisse intacts les achats nationaux, le Canada échangerait sa souveraineté en matière de bénéfices industriels contre un siège qui ne décide pas grand-chose, ce qui ramène toute la question à l’épreuve que le mécanisme n’a pas encore réussi.

Le contrepoids est que le Canada a déjà accepté des conditions asymétriques et non réciproques dans le cadre du SAFE, un prélèvement tarifaire et un comité consultatif sans contrainte réciproque pour les acheteurs européens, et a obtenu un accès au marché pour cela. Le MDM semble, au moins, proposer un vote en échange de cet engagement.

La décision à laquelle Ottawa est confrontée

Le Canada a assemblé les composants d’une énergie axée sur la demande sans les câbler ensemble. Elle a augmenté ses dépenses de défense à une échelle qui aurait du poids dans un mécanisme mutualisé et elle aligne ses principaux achats sur les programmes européens. Le MDM est l’élément qui permettrait de relier ces dépenses à un droit à la parole sur ce que l’Europe construit. Ce siège vaut la peine d’être occupé si le mécanisme se transforme en un véritable organisme de mutualisation de la demande et si Ottawa estime qu’un vote sur les marchés publics européens vaut plus que le pouvoir discrétionnaire en matière de bénéfices industriels qu’il renoncerait.

À l'automne, la phase de conception répondra aux questions concernant sa structure même. Le signal à surveiller est de savoir si le cycle d'expansion du MDM admet un État non européen et si le Canada deviendra cet État ou restera ce que SAFE a déjà fait, un fournisseur d'un marché dont les exigences sont fixées par d'autres et dont l'accès expire à la fin de la décennie.