Lors du sommet de l’Association des nations de l’Asie du Sud-Est (ASEAN) de 2023 à Jakarta, le président philippin Ferdinand Marcos Jr. a déclaré à ses homologues régionaux que son gouvernement rejette tout discours qui encadre et réduit sa lutte pour l’intégrité territoriale en mer de Chine méridionale comme un sous-produit de concurrence des grandes puissances. Il a affirmé l’agence des Philippines, affirmant que son gouvernement était prêt à travailler avec tous les pays pour favoriser un ordre international fondé sur des règles en mer de Chine méridionale. Il a ensuite souligné que les actes et non les paroles devraient en être le baromètre ultime.
La quête, qui dure depuis des décennies, d’un code de conduite juridiquement contraignant pour les parties en mer de Chine méridionale peut être une histoire de frustration, voire d’échec, pour les Philippines dans leur tentative de garantir leur intégrité territoriale. Cette frustration vient de l’idée que la taille relativement réduite de Manille en termes de ressources matérielles par rapport aux grandes puissances ne générerait pas d’effet stratégique dans l’espace maritime.
Cependant, cette vision conventionnelle rejette le pouvoir latent souligné dans le comportement des acteurs du système international. Malgré des limitations matérielles, les Philippines sont progressivement devenues une puissance moyenne, principalement grâce à leur victoire arbitrale en 2016 contre les revendications excessives de la Chine. Le Centre d’études stratégiques de La Haye a classé Manille comme une « puissance moyenne émergente ». Dans le même temps, l’Asia Power Index du Lowy Institute a évalué les atouts de Manille en tant que puissance moyenne en termes d’influence diplomatique et de réseaux de défense. Dans son dernier rapport sur la sécurité nationale 2023-2028 publié en août dernier, Manille a exprimé son intention de devenir une véritable « puissance moyenne dans un monde multipolaire ».
Bien sûr, les Philippines ont besoin de beaucoup de travail pour prouver leur prépondérance de puissance moyenne à long terme ; il ne peut pas utiliser des approches quasi obsolètes pour résoudre ses problèmes. La taille des membres du bloc ASEAN et ses intérêts prioritaires divergents ont souvent entravé les accords et sont perçus comme une pierre d’achoppement. Les limites de la manière de procéder de l’ASEAN ont poussé les États à faire appel uniquement à leurs voisins ayant des intérêts directs dans une question particulière. Ici, le minilatéralisme est déterminant pour permettre aux Philippines d’optimiser leur statut de puissance moyenne récemment acquis.
En termes simples, le minilatéralisme consiste à « réunir à la table le plus petit nombre possible de pays nécessaires pour avoir le plus grand impact possible sur la résolution d’un problème particulier ». Comparés aux organismes multilatéraux institutionnalisés, ces minilatéraux sont connus pour leur relative exclusivité, leur flexibilité institutionnelle et leur fonctionnalité. De plus, ils sont généralement informels, ponctuels et non contraignants. Les États de l’ASEAN et non membres pratiquent le minilatéralisme ; cela nécessite la participation de seulement trois ou quatre États. Il ne s’agit toutefois pas d’un nombre fixe.
En dehors des accords multilatéraux institutionnalisés, les Philippines ont formé et forment encore des accords minilatéraux flexibles avec des États membres et non membres de l’ASEAN. En Asie du Sud-Est, le minilatéralisme est depuis longtemps une pratique visant à favoriser la coopération en matière de défense et économique. Citons par exemple la zone de croissance de l’Est de l’ASEAN Brunei-Indonésie-Malaisie-Philippines (BIMP-EAGA) de 1994, la patrouille du détroit de Malacca (MSP) entre l’Indonésie, la Malaisie, Singapour et la Thaïlande, et l’accord de coopération trilatéral (TCA) entre l’Indonésie, la Malaisie, et les Philippines. Manille explore également des engagements quadrilatéraux avec les États-Unis, le Japon et l’Australie. Dans ce cas, Manille peut utiliser son réseau ASEAN existant pour développer des solutions efficaces et des résultats tangibles en mer de Chine méridionale.
Il existe des défis que les Philippines doivent surmonter pour renforcer leur rôle dans les accords minilatéraux.
Premièrement, elle devrait affirmer de manière cohérente que sa promotion du minilatéralisme augmente de manière créative la centralité de l’ASEAN plutôt que de la diminuer. Même si les accords minilatéraux actuels ne remettent pas en cause les groupements plus importants, Manille doit souligner que la participation à des sous-groupes ne compliquerait pas les relations avec le reste de l’ASEAN. L’objectif à long terme devrait être de renforcer l’ASEAN dans son ensemble et non par morceaux. La gestion de l’ASEAN en sous-groupes sera une tâche bien plus compliquée à long terme. Il faut donc s’efforcer délibérément d’utiliser les accords minilatéraux comme complément d’un dispositif multilatéral plus global.
Deuxièmement, Manille doit maintenir que même si les Philippines sont un allié des États-Unis dans le cadre d’un traité, cela ne signifie pas que leurs options sont étroites. Au contraire, la stratégie indo-pacifique libre et ouverte de Washington soutient la centralité de l’ASEAN et favorise la proactivité régionale où chacun peut faire respecter l’ordre fondé sur des règles. Dans le même temps, les approches minilatérales offrent la possibilité de présenter des approches fondées sur l’ASEAN concernant des préoccupations de sécurité communes à d’autres partenaires potentiels de la région indo-pacifique, tels que les pays insulaires du Pacifique.
Troisièmement, si le minilatéralisme devient un format de coopération en mer de Chine méridionale, les Philippines doivent être capables d’affirmer un rôle de leader dans leur arrière-cour géopolitique. Avec pour objectif principal des résolutions pacifiques, il doit convaincre les autres États demandeurs que les accords minilatéraux constituent une option viable permettant de protéger les eaux contre des actions illégales et agressives.
Enfin, le minilatéralisme en matière de sécurité maritime ne serait crédible qu’avec des capacités de défense crédibles. Manille devrait moins mettre l’accent sur l’acquisition de plates-formes « flashy » et davantage sur la capacité – l’écosystème permettant d’accomplir une tâche avec un niveau de performance préféré à l’aide de plates-formes spécifiées. Par exemple, l’acquisition, l’armement et l’entretien de sous-marins diesel-électriques pourraient être trop coûteux pour le budget de défense des Philippines après la COVID-19, à court et moyen terme, pour la dissuasion. Pendant ce temps, le projet d’acquisition de chasseurs multirôles est pris entre des considérations de défense à court et à long terme, car il présélectionne les offres suédoises et américaines. Heureusement, le secrétaire philippin à la Défense, Gilberto Teodoro Jr., a déclaré que le gouvernement Marcos Jr. était en train de repenser sa stratégie de modernisation de la défense du pays, qui vise l’interopérabilité et « pas seulement pour le spectacle ». En d’autres termes, une approche basée sur les capacités permettra aux Philippines d’employer adéquatement leurs forces dans des activités minilatérales pour accomplir le travail et instaurer la confiance entre les partenaires.
Les Philippines possèdent des leviers diplomatiques, défensifs et économiques. Le minilatéralisme peut être une voie à suivre car il offre des plates-formes pour projeter des rôles de leadership et promouvoir la coopération de bon voisinage. Manille doit donc tirer parti de sa position stratégique et saisir l’occasion en tant que puissance moyenne.
